危害食品安全的制假售假行為未來有望“直接入刑”，在昨日向社會公布的一份高規(guī)格中央文件中，中央重申了這一目標(biāo)，并明確將修訂完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罰規(guī)定。

國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出食品安全監(jiān)管的目標(biāo)：到2020年，基于風(fēng)險分析和供應(yīng)鏈管理的食品安全監(jiān)管體系初步建立；到2035年，基本實現(xiàn)食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

對食品制假售假行為

“直接入刑”增強(qiáng)威懾作用

值得關(guān)注的是，《意見》明確提出，將修訂完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罰規(guī)定，加快完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋，推動危害食品安全的制假售假行為“直接入刑”。

什么是“直接入刑”？與“入刑”的區(qū)別又在哪里？

據(jù)記者了解，食品造假入刑已經(jīng)是法律現(xiàn)實。我國的刑法規(guī)定，在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，銷售金額達(dá)到5萬元的構(gòu)成生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪。

這意味著，食品造假與其他產(chǎn)品造假混同在一起，并沒有進(jìn)行單獨(dú)區(qū)分；此外，造假入刑設(shè)定了銷售額達(dá)到5萬元的門檻。“這一規(guī)定使得食品造假必須要達(dá)到相應(yīng)的犯罪結(jié)果后，才能依法入刑?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授、中國消費(fèi)者協(xié)會副會長劉俊海接受采訪時說。

在司法實踐中，2011年無錫銷售假牛肉案、2014年7月上海福喜銷售過期肉以及2016年破獲的上海冒牌乳品等一系列食品造假大案，最終也是以生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪、違法經(jīng)營罪等罪名來判決的。

據(jù)《法治周末》報道，在現(xiàn)行的監(jiān)管模式中，對食品造假等違法行為的處罰，分為行政處罰問責(zé)和刑事問責(zé)兩種手段。若違法行為達(dá)不到刑事問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，一般由市場監(jiān)管等部門予以行政處罰；只有違法行為達(dá)到刑事問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，才由先期立案調(diào)查的市場監(jiān)管等行政部門將案件移送公安部門，或者由公安部門直接立案調(diào)查，啟動刑事程序。

警方人士坦言，這種監(jiān)管格局造成當(dāng)前食品安全領(lǐng)域“行政執(zhí)法為主，司法介入不足”的局面。很大一部分食品造假案件，都是由于犯罪額度達(dá)不到入刑標(biāo)準(zhǔn)，造假者只接受了行政處罰，并不能真正發(fā)揮法律的威懾作用。

一個值得注意的信號是，近期對外披露的公安部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中，一些新調(diào)整設(shè)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)首次亮相，其中就有食品藥品犯罪偵查局。

劉俊海接受采訪時認(rèn)為，食品造假行為直接入刑可以逐步推進(jìn)，可先從食品內(nèi)在質(zhì)量造假、情節(jié)嚴(yán)重的案件入手，最終全面鋪開。

國家將建統(tǒng)一的 食用農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺

《意見》還多次提及食品安全追溯制度，并提出“推動農(nóng)產(chǎn)品追溯入法”。

根據(jù)《意見》，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體和食品生產(chǎn)企業(yè)對其產(chǎn)品追溯負(fù)責(zé)，依法建立食品安全追溯體系，確保記錄真實完整，確保產(chǎn)品來源可查、去向可追。

國家將建立統(tǒng)一的食用農(nóng)產(chǎn)品追溯平臺，建立食用農(nóng)產(chǎn)品和食品安全追溯標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，完善全程追溯協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)全程追溯的示范推廣，逐步實現(xiàn)企業(yè)信息化追溯體系與政府部門監(jiān)管平臺、重要產(chǎn)品追溯管理平臺對接，接受政府監(jiān)督，互通互享信息。

據(jù)悉，“食品安全全程追溯制度”已經(jīng)寫入現(xiàn)行食品安全法中。

食品安全法規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。

不過，在2006年頒布實施的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法中，則沒有相應(yīng)的追溯內(nèi)容。

據(jù)記者了解，農(nóng)產(chǎn)品追溯是食品追溯中最復(fù)雜和最艱難的部分。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部掌握的數(shù)據(jù)，我國居民以食用鮮活農(nóng)產(chǎn)品為主，約占食品消費(fèi)量的70%。

不過，鮮活農(nóng)產(chǎn)品上市交易時大多數(shù)無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量檢測報告、無生產(chǎn)主體信息，出現(xiàn)問題難以追溯到責(zé)任主體。在這種情況下，監(jiān)管部門難以快速發(fā)現(xiàn)、快速追責(zé)；消費(fèi)者面對來源不明、生產(chǎn)時期不明的農(nóng)產(chǎn)品，難以理性選擇。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司司長肖放認(rèn)為，這一現(xiàn)象對我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲存、運(yùn)輸與消費(fèi)各環(huán)節(jié)都帶來了較大影響，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有迫切的現(xiàn)實要求。

多年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也在推動農(nóng)產(chǎn)品追溯體系建設(shè)。在我國目前的食品安全監(jiān)管部門職責(zé)劃分中，農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的職責(zé)；市場監(jiān)管部門則負(fù)責(zé)其他預(yù)包裝食品、散裝食品、餐飲以及保健食品的監(jiān)管。

據(jù)悉，2017年6月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)建成了國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯平臺并上線試運(yùn)行，并配合出臺了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理辦法》、國家追溯平臺主體注冊、標(biāo)簽使用等5項配套制度和7項基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，基本建立了統(tǒng)一的國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度框架。同年，四川、山東、廣東3省率先開展國家追溯平臺試運(yùn)行。

然而，“實施追溯管理主要是市場行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺少強(qiáng)制性要求?！鞭r(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司司長肖放曾坦言。此外，實施追溯管理會增加企業(yè)經(jīng)營成本，目前市場環(huán)境下，追溯產(chǎn)品還難以體現(xiàn)出市場價值?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展水平很不平衡，市場需求也不平衡，全面推進(jìn)追溯管理難度大。

對此，《意見》要求，研究修訂食品安全法及其配套法規(guī)制度，加快修訂農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，研究制定糧食安全保障法，推動農(nóng)產(chǎn)品追溯入法。

高毒農(nóng)藥5年內(nèi)淘汰10種

將對所有食用農(nóng)產(chǎn)品禁用

《意見》也多次提及農(nóng)獸藥的監(jiān)管，比如提出：開展高毒高風(fēng)險農(nóng)藥淘汰工作，5年內(nèi)分期分批淘汰現(xiàn)存的10種高毒農(nóng)藥，將實施化肥農(nóng)藥減量增效行動、水產(chǎn)養(yǎng)殖用藥減量行動、獸藥抗菌藥治理行動，遏制農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)問題。

此外，《意見》還要求立足國情、對接國際，加快制修訂農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用標(biāo)準(zhǔn)，到2020年農(nóng)藥獸藥殘留限量指標(biāo)達(dá)到1萬項，基本與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)接軌。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，意見還要求，將高毒農(nóng)藥禁用范圍逐步擴(kuò)大到所有食用農(nóng)產(chǎn)品。落實農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營記錄制度、農(nóng)業(yè)投入品使用記錄制度，指導(dǎo)農(nóng)戶嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)藥安全間隔期、獸藥休藥期有關(guān)規(guī)定，防范農(nóng)藥獸藥殘留超標(biāo)。

中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與食物安全重點開放實驗室主任王靜向南都記者介紹，高毒農(nóng)藥毒性大，禁用、限用高毒農(nóng)藥對提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全性有重要作用。之前沒有完全禁用是在發(fā)展它的替代品，也就是低毒、低殘留、高效的農(nóng)藥品種，現(xiàn)在應(yīng)該說是這類替代品已經(jīng)很多了，高毒農(nóng)藥這幾年將逐步退出歷史舞臺。

將體系檢查從嬰幼兒配方乳粉

擴(kuò)大到高風(fēng)險大宗消費(fèi)食品

《意見》提出，將體系檢查從嬰幼兒配方乳粉逐步擴(kuò)大到高風(fēng)險大宗消費(fèi)食品，著力解決生產(chǎn)過程不合規(guī)、非法添加、超范圍超限量使用食品添加劑等問題。

“體系檢查”全稱“食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查”，屬于常規(guī)性檢查，屬于國家對食品安全事前管理的一部分。體系檢查的內(nèi)容、項目和范圍涵蓋了食品生產(chǎn)所有領(lǐng)域，對整個生產(chǎn)流程、各生產(chǎn)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)境和危害分析進(jìn)行全方位的監(jiān)督和評估，從而加強(qiáng)對企業(yè)的管理，減少食品安全事故發(fā)生。

業(yè)內(nèi)人士指出，體系檢查并非產(chǎn)品質(zhì)量檢查。體系檢查缺陷并不一定代表產(chǎn)品質(zhì)量有問題，更多是防患于未然，從源頭消除食品安全風(fēng)險。體系檢查“是用‘顯微鏡’去查找企業(yè)質(zhì)量安全管理缺陷”，可謂最嚴(yán)格監(jiān)管，行業(yè)內(nèi)對此項制度設(shè)計有“食品安全審計”的說法。

2015-2018年，原國家食藥監(jiān)總局以及機(jī)構(gòu)改革后的國家市場監(jiān)督管理總局接力完成了嬰幼兒配方乳粉企業(yè)食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查，國內(nèi)108家嬰幼兒乳粉企業(yè)全部接受了檢查。

通過嬰幼兒配方乳粉食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查工作的開展，嬰幼兒配方乳粉抽檢中不符合食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況由2015年的1.1%降至2018年的0.2%，特別是符合國家標(biāo)準(zhǔn)但不符合產(chǎn)品包裝標(biāo)簽明示值的情況由3.1%降至0.1%。

嬰幼兒配方乳粉在過去是食品監(jiān)管的重點對象。隨著體系檢查擴(kuò)大到高風(fēng)險大宗消費(fèi)食品，對肉、蛋、奶、米、面、油等日常大宗消費(fèi)食品的監(jiān)管也將趨嚴(yán)。

國家市場監(jiān)管總局在一季度新聞發(fā)布會上曾表示，2018年日常消費(fèi)大宗食品抽檢合格率較高：乳制品合格率為99.7%；速凍食品合格率為99.7%；食用油、油脂及其制品合格率為98.8%；蛋制品、糧食加工品、肉制品合格率分別為99.3%、98.5%和97.5%。

一位專注于食品監(jiān)管的專家向南都記者表示，體系檢查對于監(jiān)管隊伍的專業(yè)化是很大的挑戰(zhàn)；體系檢查要充分發(fā)揮監(jiān)管部門和社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)作合力，比如通過購買服務(wù)委托外包一些檢查工作。

這位專家同時表示，現(xiàn)在只有少數(shù)地區(qū)發(fā)育出了第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，大部分地區(qū)還沒有這種條件。體系檢查對企業(yè)也提出更高要求，和普通檢查完全不一樣。企業(yè)本身要適應(yīng)這種高水平的監(jiān)管，挑戰(zhàn)也是巨大的。